국토부, 공공기여 가이드라인 마련… 개발사업 예측가능성 높인다

국토부, 공공기여 가이드라인 마련… 개발사업 예측가능성 높인다

지자체, 민간 개발업계 등 의견청취 후 마련...운영 후 법제화 추진

2025.03.25 국토교통부

 

□ 국토교통부(장관 박상우)는「국토계획법」상 공공기여 제도*를 일관되고 합리적으로 운영할 수 있도록 ‘공공기여 가이드라인’을 마련하여 전국 지방자치단체에 3월 26일 배포한다.

 

* 도시계획 변경으로 발생하는 이익을 기부채납 등 방법으로 지역 사회와 공유하기 위한 제도

 

ㅇ 이번 가이드라인은 지구단위계획구역, 공간혁신구역(화이트 존 등) 지정으로 발생한 계획이익을 지역사회와 합리적으로 공유하고, 공공기여 절차를 체계적으로 정리하기 위해 제정하였다.

 

ㅇ 지자체와 민간 개발업계, 감정평가사 등 다양한 이해관계자의 의견을 폭넓게 청취하여 현장에서의 실효성을 높이는데 중점을 두었다.

 

ㅇ 특히, 공공기여 부담 한도를 원칙적으로 토지가치 상승분의 70% 이내로 설정하여 개발 사업자의 예측 가능성을 높이면서도, 공공기여 부담이 과도하지 않도록 합리적 기준을 제시하였다.

 

□ ‘공공기여 가이드라인’의 주요 내용은 다음과 같다.

 

➊ (정의와 원칙) 공공기여는 지구단위계획 등 도시계획 결정으로 토지가치가 상승할 경우, 공공시설 설치·부지 제공·설치비용 납부 등을 통해 계획이익을 사회적으로 공유하는 제도로서 공공성 확보, 합리적 개발이익 배분, 과도한 부담 지양 등의 원칙으로 제도를 운영하도록 하였다.

 

➋ (적용대상) 지구단위계획구역* 또는 공간혁신구역 지정으로 건축물 용도, 건축제한(건폐율, 용적률) 등이 완화되는 경우 이 가이드라인을 적용한다.

 

* ➊복합용도 개발, ➋5천㎡ 이상 유휴부지·이전적지 개발 또는 ➌도시계획시설 변경·해제시

 

ㅇ 다만, 재개발·재건축사업 등 지구단위계획을 별도로 수립하지 않고, 다른 절차에 따라 함께 처리되는 의제 사업은 국토계획법상 공공기여를 적용하지 않기 때문에 가이드라인의 적용대상에서 제외된다.

 

➌ (조례와 관계) 그간 조례 등으로 운영된 공공기여 제도의 일관성·신뢰성 유지를 위해 조례·지침 등은 가이드라인에 우선 적용하도록 하였다.

 

➍ (공공시설 설치기준) 공공시설 설치 시 도시·군기본계획 등 상위계획 이행을 위한 시설을 우선 반영하고, 입주자 편익시설로 전용될 가능성이 큰 시설은 제외하며, 접근성 및 개방성을 확보하여 설치하도록 규정하였다.

 

➎ (부담한도) 특혜시비를 우려하여 경직적으로 법적 상한(지가 상승분의 100%)까지 공공기여를 운영 중인 지자체를 고려, 도시계획 변경으로 인한 과도한 이익을 방지하면서도 공공성을 확보하기 위해 공공기여의 기준을 지가 상승분의 70% 이내로 설정하였다.

 

ㅇ 다만, 사업 지역의 용도지역별 지가평균, 개발수요, 기반시설 설치 현황 등을 고려하여 사업자에게 사유를 설명하는 경우 법적 상한까지 공공기여를 받을 수 있도록 허용하였다.

 

➏ (감면 기준) ➊일자리·재정 창출 등 공공목적 실현 사업, ➋사업자가 부담하는 공공시설등의 관리·운영비, ➌저수익·비주거 기능중심 개발, ➍계획변경과 무관한 지가변동 등 다양한 경우에 대하여 공공기여량을 경감할 수 있도록 하였다.

 

ㅇ ➀인구감소지역*에서 시행하는 사업, ➁공기업 등 공공시행 사업은 경감 또는 면제할 수 있도록 하였다.

 

* 65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구, 인구감소율, 출생률, 인구감소의 지속성, 재정여건 등 고려, 지방시대委 의결 거쳐 행안부 지정(부산 영도 등 89개, ’21.10)

 

<공공기여량 경감 또는 면제 대상>

 

구분	대상 사업 등
경감	▶ 기본계획, 생활권계획 등 상위계획 반영 사업 ▶ 공공임대주택, 기숙사 등 공공성 인정사업 ▶ 지역 재정·일자리 등을 위해 지자체 요구로 설치하는 시설 ▶ 시행예정자가 부담하는 공공시설의 관리·운영비 ▶ 주거기능 30% 미만인 사업 ▶ 정상지가상승분
경감 또는 면제	▶ 국가나 지자체가 시행하는 사업 ▶ 공공기관, 지방공기업이 시행하는 공공사업(지분출자 시 출자비율만큼 감면) ▶ 인구감소지역에서 시행하는 사업

 

 

➐ (지가상승분 산정) 지자체의 자의적인 평가시점 적용을 방지하기 위해 종전 평가시점은 계획안이 최초 열람·공고되기 전날로, 종후 평가시점은 공공기여 계획이 포함된 계획 결정·고시일로 명확히 하였다.

 

ㅇ 또한, 종후 평가는 당해 시점에서의 대상물건 이용상태와 변경된 계획을 기준으로 실시하도록 하였다.

 

* 현재 일부 지자체가 개발완료를 전제로 평가하여 계획이익을 과대산정 중이나, 개발로 인한 기반시설 확충, 상권 활성화 등은 외부 요인에 따른 이익이므로 계획이익으로 간주 곤란

 

ㅇ (평가방법) 지자체와 사업자 입회하에 추첨을 통하여 선정한 감정평가법인 2인의 평가금액을 산술평균하도록 하여 공정성을 도모하였다.

 

□ 국토교통부는 가이드라인 운영 과정에서 개선사항을 점검하고, 보완해 나갈 예정이며, 향후 법제화도 추진할 계획이다.

 

□ 한편, 이번 가이드라인 마련으로 밀도·용도 규제가 획기적으로 완화되는 공간혁신구역 추진에도 속도가 붙을 것으로 예상된다.

 

ㅇ 지난해 7월 국토교통부가 선정한 16곳*의 공간혁신구역 선도사업은 현재 지자체가 조성계획 수립 중이며, 계획이익에 대한 공공기여 기준 마련으로 이해관계자 간 신속한 의사결정에 도움이 될 것으로 보인다.

 

* (서울) 서초구청, 김포공항, 독산공군부대, 청량리역, (부산) 영도구, 금사파크랜드,

(인천) 인천역, (대전) 반석역, (경기) 광명역, 덕정역, 의정부 역전근린공원,

(울산) 언양 임시시외버스터미널, (충북) 청주 교직원공제회, (경북) 상주시청,

(경남) 통영시 신아조선소, 부산대 양산캠

 

□ 국토교통부 이상주 국토도시실장은 “그간 국토계획법령에 공공기여에 대한 포괄적 근거만 두고, 세부기준과 절차는 지역 실정에 맞게 조례로 운영하도록 하여 지자체의 자율성 확대라는 긍정적인 측면도 있었으나,

 

ㅇ 중앙정부 차원의 구체적인 기준이 없고, 특혜시비로 인해 제도운영이 위축된 측면이 있었다”면서, “가이드라인 제정을 계기로 앞으로 잠재력이 큰 부지를 지역 성장동력을 창출하는데 활용하는 개발사업이 촉진될 것으로 기대된다”라고 밝혔다.

 

□ 가이드라인 전문은 국토교통부 누리집(http://www.molit.go.kr)의 “정책자료/정책정보” 또는 “뉴스·소식/보도자료”에서 확인할 수 있다.

​

참고1

국토계획법상 공공기여 개요

 

□ (개념) 국토계획법상 공공기여*는 도시계획 변경에 따른 지가상승 등 계획이익을 기부채납 등의 방법으로 환수하는 제도(법 제52조의2)

 

* 통상 기부채납과 달리 공공시설이 충분한 경우 지가상승의 범위에서 현금환수 가능

 

□ (대상) 지구단위계획*으로 용적률 등을 상향하여 ➊기관·시설 이전지 개발 또는 복합용도 개발, ➋도시계획시설 해제 경우 적용

 

* 지구단위계획으로 1)용도지역 목(주거·상업·공업·녹지) 간 변경되어 용적률이 높아지거나 건축제한이 완화 또는 2)도시계획시설결정이 변경되어 행위제한이 완화되는 경우

 

ㅇ 국토계획법 개정(’24.8.7 시행)에 따라 ➌도시혁신구역 등에도 적용

 

□ (산정기준) 지구단위계획 변경일 전후 지가상승분(감정평가) 범위

 

ㅇ 도시·군관리계획(지구단위계획) 결정고시일 전후로 감정평가한

토지가액 차이의 범위에서 정함

 

* 실무상, 지자체와 사업자가 사전 협상을 통해 지가상승 감정평가를 하고 공공기여(기부채납·현금납부 등) 규모 결정 및 이행방법 등을 결정

 

□ (납부) 지구단위계획구역 내 공공시설등*을 우선 설치(기부채납)하고, 구역 내 공공시설이 충분한** 경우에는 준공 전까지 현금으로 납부

 

* 1)기반시설, 2)공공시설, 3)공공임대주택·기숙사 등 조례로 정하는 공공필요 시설

** 공공시설등 충분여부는 관할 지방도시계획위원회와 건축위원회 공동심의로 인정

 

□ (현금귀속) 현금납부액은 특별시·광역시, 시, 군에 귀속

 

ㅇ 특·광역시 귀속된 현금납부액의 20∼30%는 자치구 등에 귀속

 

* 20∼30% 범위에서 지구단위계획으로 관할 자치구 귀속비율을 정함

 

- 1)특별시·광역시는 귀속분 10%를, 2)자치구는 100%를 장기미집행시설집행에 우선 사용

 

ㅇ 해당 지자체는 현금납부액 관리·운용을 위해 기금설치 가능

 

참고2

공공기여 가이드라인 구성 및 주요내용

 

 

１ 제1장 총칙 (안 제1조~제5조)

 

ㅇ (목적) 지구단위계획 등을 통한 용도지역 변경으로 계획이익 발생시 공공기여 사항을 정하여 지자체의 체계적·합리적 제도 운용 도모(§1)

 

ㅇ (정의) 공공기여란 지구단위계획 등 결정으로 토지가치 상승시

공공시설 설치·부지제공 또는 설치비용 납부하는 것 의미(§2)

 

ㅇ (원칙) 계획이익의 사회적 공유·합리적 배분, 공공성 확보와 적정 수준의 개발이익의 조화, 과도한 공공기여 지양(§5)

 

２ 제2장 공공기여 협의 (안 제6조~제12조)

 

ㅇ (사전협의) 지자체와 사업자는 계획 입안 제안 전 사전 협의할 수 있으며, 지자체는 필요시 관련 조직·기준·절차 등을 마련(§6)

 

ㅇ (입안제안 절차) 입안제안 시 공공기여 계획(별지 서식), 건축계획안이 포함된 구체적 개발계획, 도시관리계획 결정사항 등 제출(§7)

 

ㅇ (조정협의회) 이견 중재, 대안 도출을 위해 지자체, 사업자와 외부전문가로 구성된 조정협의회 운영(§10)

 

ㅇ (공공시설 설치기준) 상위계획 실행을 위한 시설 우선 설치, 입주자 편익시설로 전용될 시설 제외, 시설 관리청의 의견 수렴(§6)

 

- 구역 내 공공시설 충분 여부에 대한 기준(별지 서식)에 따라 검토 후 충분하다고 판단시 공공시설 설치비용 납부 가능

 

３ 제3장 공공기여 기준 (안 제13조~제20조)

 

ㅇ (한도) 공공기여 부담 한도는 지가 상승분의 70% 이내*로 설정(§13)

 

* 개발협회 요구(50% 이하), 노후계획도시법(용적률상승분 70% 이하) 등 타법 고려

 

- 다만, 100% 까지 환수중인 지자체(서울·부산 등) 고려, 지역여건(용도지역별 지가평균, 개발수요, 기반시설 현황)에 따라 100%까지 환수 가능

 

ㅇ (감면) ➊정상지가상승분* 또는 ➋상위계획(기본계획, 생활권계획) 반영 사업, ➌공공사업(공공임대주택 등) 추진 시 경감 가능(§14)

 

* 입법례) 개발부담금, 재건축초과이익 산정시 정상지가(주택가격) 상승분 차감

 

- ➊국가 또는 ➋지자체, ➌공공기관(공공사업 한정)이 사업 추진하거나, ➍인구감소지역*에서 개발사업 시행시 감경 또는 면제 가능

 

* 65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구, 인구감소율, 출생률, 인구감소의 지속성, 재정여건 등 고려, 지방시대위원회 의결 거쳐 행안부 지정(부산 영도 등 89개, ’21.10)

 

ㅇ (지가상승분 산정) 종전 평가시점은 계획안 최초 열람·공고일 전일, 종후 평가시점은 공공기여 계획이 포함된 계획결정 고시일(§16)

 

- 종후 평가시 평가 기준시점에서의 대상물건의 이용상황 및 해당 구역에 대한 계획으로 변경되는 공법상 제한을 받는 상태를 기준으로 평가

 

ㅇ (감정평가) 지자체, 사업시행자 상호 입회하에 추첨으로 2인의 감정

평가법인등 선정, 2인 금액 산술평균하여 감정평가액 산정(§18)

 

ㅇ (공공기여 결정) 공공기여 총량, 설치 시기 및 이행담보 등을 도시계획위원회 심의 후 해당 구역등에 대한 계획으로 결정(§19)

 

４ 제4장 공공기여 이행 (안 제21조~제27조)

 

ㅇ (협약 체결) 공공기여 계획에 대해 협약 체결하며, 계획 변경 등 특별한 사유가 없는 한 체결된 협의 내용 유지* 원칙(§21)

 

* 지자체장 변경시 공공기여 대상 시설의 변경 요구 등 방지 필요

 

ㅇ (공공시설 제공) 제공하는 공공시설 등은 준공 전 소유권 이전하되, 이행담보방안 마련하는 경우에 한해 준공 후 이전 가능(§23)

 

참고3

16개 선도사업 후보지 개요

 

후보지 (사업대상지)		개발방향	공간구상	유형
서울	양재역 복합환승센터 (서초구청, 양재역 일대)	교통·경제·문화 중심거점의 첨단융복합 입체복합타운 조성	GTX-C 정거장+복합환승센터 +서초구청사 복합개발	도시 혁신
	김포공항역 복합환승센터 (김포공항 일대)	도시재생혁신지구 내 첨단산업 기반조성, 신산업 거점공간 육성	첨단산업 R&D 클러스터 조성, 미래형 교통허브시설 구축 등	도시 혁신
	금천구 독산동 공군부대 (금천구 독산동 공군부대 부지)	G밸리 연계·지원 신산업거점 (산업 ·업무·주거 융·복합 도시개발) 조성	첨단산업시설, IT창업지원센터, MICE, 복합업무시설, 주거시설, 도심형부대 조성	도시 혁신
	청량리역 (청량리역 일대)	광역환승거점 조성 및 고밀복합개발 유도, 교통허브로서 업무·산업 중심의 핵심거점 개발	비즈니스 거점 및 일자리 지원시설, 대학 연계 청년주거·문화시설, 광역환승센터 등	도시 혁신
부산	영도구 청학동 노후공업지역 (영도구 청학동 (구)한국타이어 부지)	노후 공업지역을 산업·주거·상업·문화·워터프론트가 공존하는 미래형 복합타운 구상 및 해양지식산업의 거점으로 성장유도	주거·상업·업무·문화복합시설, 기업 및 R&D 복합시설, 산업지원시설	도시 혁신
	금정구 금사산업혁신플랫폼 (금정구 금사동 파크랜드 부지)	일·주거·여가 복합 콤팩트타운 조성을 통한 금사공업지역 전체 활성화 기반 마련	지식산업센터, 스마트의류 R&D센터, 다함께돌봄센터, 청년근로자 주택	도시 혁신
인천	인천역사 (인천역 일원)	원도심 내 컴팩트시티 구축, 인천역 인근 지역과 연계한 핵심 거점 조성	주상복합, 숙박시설, 복합문화공간, 청년창업지원시설, 문화·예술,전시·홍보관, 복합역사	도시 혁신
대전	반석역 환승주차장 (반석역 환승주차장 일대)	청년 임대주택과 주민편의시설이 연계된 주거플랫폼 조성(환승주차장)	청년주택, 신혼희망타운, 공동육아나눔터, 실내테마파크, 데이케어센터, 실내정원, 클라이밍장	입체 복합
울산	언양읍 임시시외버스터미널 (언양 임시 시외버스터미널)	청년일자리와 주거, 문화편의시설 복합거점 조성 (지자체, 지방공사 협력체계 구축)	문화편의시설, 청년활력시설 (청년임대주택, 청년창업시설, 판매시설,주차장)	입체 복합
경기	양주 덕정역 (양주 덕정역 군부대 이전부지)	주거‧상업‧업무·문화 복합공간 조성, GTX-C 환승센터 및 복합기능 중심 지역생활거점 마련	주거·상업복합시설, 상업·업무·문화복합시설, GTX-C환승센터, 공공복합문화센터, 창업지원센터	도시 혁신
	KTX 광명역 (KTX 광명역 일대)	국제·행정 업무의 중심지 육성, 수도권 서남부 지역 MICE 거점 조성	국제업무 및 행정업무센터, 지식산업센터 등 업무타운, 호텔, 컨벤션센터	도시 혁신
	의정부역 역전근린공원 (의정부역 근린공원 일대)	저이용·저활성화 의정부역세권 복합개발, 교통·보행·첨단교육·경제중심의 컴팩트시티 조성	입체공원, 교육연구시설, 업무시설 , 컨벤션, 호텔, 청년임대주택, 복합환승센터	도시 혁신
충북	청주 교직원공제회 부지 (청주 교직원공제회 부지, 도청 인근)	원도심 중심성 회복을 위해 다양한 경험과 새로운 기술이 모이는 교류와 융합의 거점공간 조성	청년특화지원공간, 공공복합문화시설, 공공형 지식산업센터, 공공업무시설	도시 혁신
경북	상주시청 이전지 (상주시 시청부지)	공공시설 이전 후적지 활용 원도심 고밀·압축개발	공동주택, 센트럴파크, 복합문화센터, 행정복합비즈니스타운	도시 혁신
경남	부산대 양산캠퍼스 (부산대 양산캠퍼스 유휴부지)	주거·연구·산업 복합단지 조성	R&D복합단지, 캠퍼스 혁신파크, 실버주거, 공동주택, 스트리트 상가	도시 혁신
	통영 신아조선소 (통영 폐조선소 일대)	융복합 성장산업 육성, 여행객 편의 증진, 유인시설/공간조성	관광,상업,업무복합시설, 조선소 역사보존 문화·업무복합시설, 호텔/리조트, 문화공원	도시 혁신

[출처] 대한민국 정책브리핑(www.korea.kr)