[중소기업연구원] 중소기업 생산성 향상 특별법 제정 방안

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[주요내용]

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1. 서 론

코로나19 확산으로 인해 중소기업의 경영 여건이 크게 악화되고 있다. IMF는 한국의 2020년 경제성장률을 –1.2%에서 –2.1%로 하향 조정했으며, 2020년도 2분기 국내 총생산은 전 분기 대비 3.3% 감소하여 외환 위기 때인 1998년 1분기 이후 22년 만에 가장 낮게 나타났다. 중소기업의 코로나19로 인한 충격이 이전의 경제 위기 대비 큰 것으로 나타나고 있다.

‘근로기준법’ 개정에 따른 주52시간 근로제의 본격적인 적용은 중소기업 현장에서의 생산성 이슈로 이어지고 있다. 중소기업에서는 인력난 심화, 노사갈등 발생, 업무 강도 증가 등의 애로가 발생하고 있다.

코로나19 확산과 근로시간 단축은 재택근무와 비대면 방식으로 중소기업의 근로환경과 작업환경을 바꾸고 있다. 중소기업에서는 근로자의 고령화 현상이 심해지고 있고, R&D와 설비 등 혁신 관련 투자가 줄어들고 있다. OECD는 우리나라의 핵심과제가 낮은 노동생산성을 높이는 것이라고 언급하고 있으며, IMF는 우리나라의 생산성 향상을 위한 정책의 필요성을 강조하였다.

본 연구는 코로나19 확산 등으로 인해 발생하는 중소기업의 생산성 이슈 대응을 위해 ‘중소기업 생산성 향상 특별법’의 제정 필요성을 확인하고 제정 방안을 도출하는 것을 목적으로 한다. 본 연구에서는 국내･외 생산성 통계를 분석하고, 우리나라와 일본의 중소기업 생산성 향상 관계 법령을 정리･비교하였다. 설문조사를 통해 생산성에 관한 중소기업과 재직자의 의견을 살펴보았으며, 결론에서는 분석 결과를 종합하여 중소기업 생산성 향상 특별법 제정 방안을 제시하였다.

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2. 생산성 국제비교 및 격차 분석

우리나라의 시간당 노동생산성은 2018년 기준 39.6달러로 OECD 국가 중 28위 수준이며, OECD 평균(54.0달러) 대비 73.3%에 불과하다. 제조업 대비 서비스업 노동생산성 비중은 2018년 기준 53.6%로 OECD 국가 중 아일랜드와 스위스 다음으로 낮게 나타난다. 연평균 근로시간은 2018년 기준 1,993시간으로 OECD 국가 중 멕시코 다음으로 두 번째로 많다.

기업 규모가 작을수록 노동생산성 격차가 크게 나타나고, 2015년 이후 대-중소기업 간 노동생산성 격차가 심화되고 있다. 500인 이상 대기업 대비 노동생산성 비중을 살펴보면, 100∼499인 기업은 51.6%, 30∼99인 기업은 34.1%, 10∼29인 기업은 27.6% 수준에 불과했다. 2015년 이후 100∼499인 기업은 1.6%p(53.2-51.6), 30∼99인 기업은 2.2%p(36.3-34.1), 10∼29인 기업은 1.6%p(29.2-27.6)만큼 대기업 대비 노동생산성 비중이 감소했다. 우리나라 제조업의 대-중소기업 간 노동생산성 격차는 일본 대비 14.8%p~20.5%p 크게 나타났다.

중소기업의 생산성 향상에 영향을 미치는 요인으로 종업원 규모, 근로시간과 일하는 방식, 종업원의 역량, 장기 재직 여부, 경쟁 강도 및 스케일업, 혁신 주체 간 협력, 거래 관계의 종속성, 법적 환경과 정부 규제를 꼽을 수 있다.

중소기업이 노동생산성을 향상시키기 위해서는 부가가치를 늘리거나(분자↑), 종업원 수 또는 노동투입을 줄이게 된다(분모↓). 코로나19 확산에 따라 중소기업의 종업원 수가 감소하고, 주52시간 근로제 도입에 따라 당분간 근로시간이 줄어들 것으로 예상된다. 정부의 생산성 향상 지원 정책은 중소기업이 고용을 줄이지 않으면서 부가가치를 높일 수 있도록 추진해야 한다.

중소기업은 짧은 근속기간과 핵심인력의 이직으로 인한 피해가 크게 나타난다. 서비스업 경쟁 정도, 노사관계, 산학 간 지식전달정도, 법적 환경이 기술개발 및 응용을 지원하는 정도, 정부 규제가 기업활동에 초래하는 부담에 대한 국가경쟁력 순위가 주요국에 비해 낮게 나타난다. 중소제조업의 46.8%가 수급기업이며, 수급기업 매출액의 81.8%를 납품에 의존하고 있다.

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3. 국내 중소기업 생산성 향상 관계 법령 및 정부 대책

현재 시행하고 있는 32개 법률에서 직･간접적으로 중소기업 생산성 관련 내용을 포함하고 있다. 하지만 우리나라 법령에서는 아직까지 ‘중소기업 생산성’의 개념을 정의하고 있지 않다.

근로자 생산성 관련 내용은 고용노동부에서 담당하는 5개 법률에서 규정하고 있다. 생산성 향상을 기업, 근로자, 노동조합 등 이해관계자의 참여를 기반으로 설명하고 있다. ‘최저임금법’은 최저임금을 노동생산성 등을 고려하여 결정하도록 명시하고 있다.

산업 또는 기업의 생산성 관련 내용은 18개 법률에서 규정하고 있다. 산업통상자원부는 산업 전반에 대한 생산성을 포괄하고 있으며, 다른 부처는 업무 특성상 정보통신, 건설업, 제약산업, 농업･식품업･인삼업 등 개별 산업 관점에서 접근하고 있다. 중소기업을 포함한 개별 기업의 세제, 정보화, 사업재편 측면에서도 생산성을 명시하고 있다.

중소기업의 생산성 관련 내용은 9개 법률에서 규정하고 있다. 중소기업 생산성 관련 내용은 현존하는 가장 오래된 기본법인 ‘중소기업기본법’ 제정 시 최초로 법률에 규정하였다. 중소기업의 생산성 향상과 근로자의 능력 제고를 위해 원격훈련과 이러닝, 성과공유와 보상, 장기 재직자 지원 등을 규정하고 있으며, 중소기업의 생산성 향상을 위한 지원사업 추진을 명시하고 있다. 중소기업 생산성과 직접적인 관련성을 갖는 정보화, 자동화, 품질향상, 물류 현대화 등의 개념도 함께 정의하고 있다.

중소기업의 생산성 향상을 지원하기 위한 정부 대책은 2009년 10월, 2010년 10월, 2013년 6월 등 총 3차례에 걸쳐 발표되었다. 하지만 그 이후 관계부처 합동으로 수립한 중소기업 생산성 향상 지원 대책은 추가로 발표되지 않았다.

중소기업 생산성 향상의 효율적인 지원을 위해서는 법률에 ‘중소기업 생산성’의 정의를 규정함으로써 중소기업 생산성 향상을 위한 지원시책 수립의 명확한 근거를 마련할 필요가 있다. 이를 통해 개별 법률에 산재되어 있는 중소기업 생산성 관련 내용을 종합적으로 지원하는 체계를 구축할 수 있을 것이다.

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4. 일본 중소기업 생산성 향상 관계 법령 및 정부 대책

일본은 생산성 향상을 통한 사회문제 해결을 위해 노력하고 있다. 2018년 ‘일하는 방식 개혁 관련법’과 ‘생산성향상특별조치법’을 제정하고 관련 법제를 정비하는 등 우리나라보다 이른 시기에 법적 기반을 다지고 있다.

‘일하는 방식 개혁 관련법’은 근로 방식의 개혁을 통해 생산성을 향상하는 것을 목적으로 노동관계 법률을 정비하였으며, 국가가 ‘기본방침’을 책정하도록 규정하였다. 시간 외 노동 상한규제를 신설하고 연차 유급휴가 실시를 의무화 하였으며, 플렉스타임제 정산 기간 연장과 고도 프로페셔널 제도의 신설 등을 통해 다양한 형태의 근로방식을 선택할 수 있게 하였다.

‘생산성향상특별조치법’은 단기간에 생산성을 집중적으로 향상시키기 위해 3년간의 한시법으로 제정되어 생산성 관계 법령을 정비하였다. 국가가 ‘혁신적 사업활동 실행계획’을 수립하여 생산성 향상을 지원하기 위한 시책에 관한 사항(기본방침, 목표, 내용, 기간 등)을 정하도록 하였고, 이를 매년 6월 발표하고 있다. 중소기업 생산성 향상을 위한 법률의 제정으로 일정 수준의 성과가 나오고 있고, 앞으로 긍정적인 효과를 보일 것으로 예상된다.

2017년 10월 이후 ‘일본경제재생본부’를 중심으로 범부처적인 협력을 통해 중소기업의 생산성 향상을 지원하기 위한 대책을 추진하고 있다. 2018년 3월에는 이후 3년 동안을 ‘생산성혁명･집중투자기간’으로 정하여 세제, 예산, 규제개혁 등의 시책을 총동원하겠다고 선언하였다. 하청 중소기업의 생산성 향상을 위한 대책 또한 꾸준히 발표하고 있다. 2018년 3월과 2019년 2월 발표한 중소기업 생산성 향상을 위한 정부의 대책에서도 하청거래 적정화를 위한 대책을 추진과제로 제시하였다.

우리나라의 경우 중소기업의 생산성 향상을 지원하기 위한 정부 대책이 일본에 비해 부족한 상황이다. 우리나라도 특별법 제정 등을 통해 중소기업의 생산성 향상을 위한 법적 기반을 강화할 필요가 있다. 중소기업 생산성 향상 지원 정책의 지속성 확보를 위해 범정부 차원의 종합계획을 수립, 시행할 필요가 있다.

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5. 중소기업 설문조사

중소기업의 사업주와 재직자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 조사 대상은 종업원 10인 이상 중소기업 300개사와 중소기업 재직자 300명으로 하였으며, 95% 신뢰 수준에 표본오차는 5.66%p였다.

중소기업의 사업주와 재직자 모두 회사 생산성 향상에 대한 관심이 많았다. 중소기업 사업주의 59.3%가 회사 경영에서 생산성 향상에 대한 관심이 높다고 응답했으며, 중소기업 재직자 중 회사 생산성 향상에 대한 관심이 높다는 응답(42.3%)은 낮다는 대답(7.7%)에 비해 5배 이상 많았다.

중소기업의 생산성 혁신 활동은 아직까지 미흡한 수준이다. 중소기업의 생산성 혁신 활동 수준은 4세대로 구분했을 때 평균 2.2세대로 낮게 나타났다. 대-중소기업 간 생산성 격차에 대해서는 중소기업의 82.3%가 심각하다고 생각하고 있었다.

중소기업의 생산성 향상과 관련한 특단의 지원 대책 마련을 위해 ‘중소기업 생산성 향상 특별법’을 제정하는 것에 대해서는 사업주와 재직자 모두 법 제정의 필요성에 공감했다. 중소기업 사업주의 88.3%, 중소기업 재직자의 84.6%가 ‘중소기업 생산성 향상 특별법’의 제정이 필요하다고 응답했다.

중소기업의 70.0%는 ‘중소기업 생산성 향상 특별법’ 제정 시 중소기업 생산성 향상을 위한 ‘범정부 차원의 중장기 계획 수립’ 내용을 포함해야 한다고 응답하였으며, 중소기업의 53.0%는 민관이 함께 참여하는 ‘중소기업 생산성향상위원회 설치･운영’ 내용을 포함할 필요가 있다고 대답했다.

중소기업 생산성 향상을 위해서는 노사가 함께 노력하는 것이 바람직하다. 중소기업 재직자의 88.1%가 회사의 생산성 혁신 활동이 중요하다고 응답했지만, 재직자의 55.4%가 생산성 혁신 활동에 부담을 크게 느끼는 것으로 조사됐다. 성과공유 지급 금액의 적정성 여부에 대해서도 사업주와 근로자의 시각이 다르게 나타난다. ‘중소기업 생산성 향상 특별법’ 제정 시 중소기업 근로자의 의견을 적극적으로 반영할 필요가 있다.

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6. 중소기업 생산성 향상 특별법 제정 방안

국내･외 생산성 통계, 중소기업 생산성 향상 관계 법령 및 정부 대책, 설문조사 결과를 종합하여 ‘중소기업 생산성 향상 특별법(안)’을 제시하였다.

법률 제정안은 4개 장에 걸쳐 총 22개의 조문으로 구성되어 있다. 제1장은 법률 전반에 공통적으로 적용되는 사항을 규정하고 있으며, 제2장은 중소기업 생산성 향상 정책의 수립과 추진체계를 명시하고 있다. 제3장은 중소기업 생산성 향상을 지원하기 위한 시책 추진을 제시하고 있으며, 제4장은 법률의 보충적인 사항에 대해 설명하고 있다.

제1장 ‘총칙’은 ‘중소기업 생산성 향상 특별법’의 목적(§1)과 법률에서 사용하는 용어의 정의(§2)를 규정하였다. 이해관계자의 책무를 정부와 지방자치단체(§3), 근로자･사업주･노동조합･사업주 단체(§4)로 구분하여 제시하였으며, 다른 법률과의 적용 우선순위에 관한 사항을 정하는 내용(§5)을 포함하였다.

제2장 ‘중소기업 생산성 향상 정책의 수립 및 추진체계’에서는 중소기업 생산성 향상을 위한 기본계획(§6)과 시행계획(§7)의 수립･시행을 명시하였다. 중소기업 생산성 향상 정책을 심의･의결하는 ‘중소기업 생산성향상위원회’(§8)와 중소기업 생산성 향상에 관한 업무를 추진하는 ‘중소기업 생산성향상추진단’(§9)의 설치를 규정하였다. 중소기업 생산성 향상 시책 수립을 위해 실태조사 및 통계 작성(§10)과 정책 개발 및 연구(§11) 내용을 포함하였다.

제3장 ‘중소기업 생산성 향상을 위한 시책 추진’에서는 일하는 방식 개선(§12), 중소기업과 근로자 간의 성과공유 촉진(§13), 금융 및 세제 지원(§14), 기술개발 등의 우선 지원(§15), 우선 구매(§16), 규제 특례(§17), 포상(§18) 등을 규정하였으며, 중소기업 생산성 향상을 위한 재원 확보와 투자 확대(§19)를 명시하였다.

제4장 ‘보칙’은 중소벤처기업부 장관의 관계기관과 단체 등에 대한 자료 제출 요청(§20)과 법률에 따른 권한의 위임 및 위탁(§21)을 규정하였다. 본 법률에 따라 중소기업 생산성 향상 업무를 위탁한 대상에 대해서 벌칙 적용 시 공무원으로 간주하는 규정(§22)을 포함하였다.

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< 중소기업 생산성 향상 특별법 제안 배경 및 주요 내용 >

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< 중소기업 생산성 향상 특별법 체계도 >

출처 : 중소기업연구원