온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 등 심사지침 제정안 행정예고
2022.01.06 공정거래위원회
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플랫폼 분야의 경쟁제한행위 예방을 위한 심사지침 마련
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- 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 등 심사지침 제정안 행정예고 -
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■ 공정거래위원회(위원장 조성욱, 이하 공정위)는 「온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 및 불공정거래행위에 대한 심사지침」(이하 심사지침)제정안을 마련하여 2022년 1월 6일부터 26일까지 행정예고를 실시한다.
ㅇ 심사지침은 새로운 규제를 신설하는 것이 아니라, 현재까지 누적된 온라인 플랫폼 분야의 법 집행 사례를 토대로 현행 공정거래법에서 규정하고 있는 경쟁제한행위의 심사기준을 구체화한 것이며,
ㅇ 민관 합동 TF 회의 (총 10차) 및 전문가 연구용역 등을 통해 마련되었다.
■ 이번 심사지침은 온라인 플랫폼 분야의 특성을 고려한 시장획정, 시장지배력 평가 기준 등을 제시하여 법 집행의 예측 가능성을 높이는 한편,
ㅇ 대표적인 경쟁제한행위 유형을 구체적 사례를 통해 예시함으로써 법 위반행위를 예방하는데 기여할 것으로 기대한다.
■ 공정위는 행정예고 기간 중 이해관계자·관계부처 등 각계 의견을 충분히 수렴한 후 전원회의 의결을 거쳐 제정안을 확정·시행할 계획이다.
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1
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추진 배경
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□ 디지털 경제로의 전환 속에 온라인 플랫폼 중심의 경제구조도 심화되고 있으며,
* [온라인 쇼핑몰 거래액, 통계청] (’10)25.2조→ (’15)54.1조→ (’19)135.3조→ (’20)161.1조
ㅇ 이 과정에서 시장을 선점한 플랫폼이 신규 플랫폼의 진입을 방해하거나 독점력을 연관 시장으로 확장하는 등 경쟁제한 우려도 증가하고 있다.
□ 실제로 최근 온라인 플랫폼 사업자의 독점력 남용 및 불공정거래행위가 지속되고 공정위의 법 집행 사례도 누적되고 있어,
ㅇ 엄정한 조사·시정과 함께 향후의 법 위반행위 예방을 위한 가이드라인 제시가 필요한 상황이다.
< 최근 온라인 플랫폼 사업자 관련 주요 법 집행 사례 >
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* (자사우대) 네이버 쇼핑·동영상 관련, 검색알고리즘 조정을 통해 자사 서비스를 이용하는 입점업체의 상품을 온라인 플랫폼 상에 우선적으로 노출한 행위 시정(`20.10월)
* (멀티호밍 제한) 구글 모바일 OS 관련, 경쟁 OS 개발 및 출시를 방해한 행위 시정(`21.9월) / 네이버 부동산 관련, 경쟁 부동산 정보 플랫폼을 이용하지 못하도록 배타조건부 계약을 체결한 행위 시정(`20.9월)
* (최혜대우 요구) 배달앱 요기요가 입점업체에 최저가 보장을 요구하고 미이행시 계약해지 등으로 조치한 행위 시정(`20.6월) / OTA(Online Travel Agency)사업자들의 최혜대우 계약조항 시정(`21.3월)
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□ 아울러 현행 공정거래법 상 심사지침*은 온라인 플랫폼 분야의 △다면적 특성, △네트워크 효과 및 데이터 집중으로 인한 쏠림효과(tipping effect) △시장의 혁신 및 동태적 효과 등을 반영하는 데에 일부 한계가 있어,
* 시장지배적지위남용행위 심사기준(고시), 불공정거래행위 심사지침(예규) 등
ㅇ 온라인 플랫폼 분야에 특화된 심사지침을 마련하여 이를 보완하고 공정거래법 집행의 예측 가능성을 높일 필요가 있었다.
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진행 경과
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□ 이에 공정위는 온라인 플랫폼 사업자의 경쟁제한행위에 대한 심사지침을 제정하기 위해 지난 `20.5.22.부터 민관합동 TF*를 구성하여 운영(총 10차 회의 개최)해 왔다.
* 공동위원장 : 공정위 신봉삼 사무처장 및 고려대 이황 교수 / 간사 : 시장감시국장 / 위원 : 권남훈 교수(건국대 경제), 서정 변호사(한누리), 심재한 교수(영남대 법학), 양용현 부장(KDI), 한종희 교수(연세대 경제)
ㅇ 아울러 전문가 연구용역(`20.6월~12월)을 통해 해외 입법례, 국내외 경쟁법 사례 분석을 실시하고 심사지침 제정안 조문화 작업을 진행하였다.
* 연구용역 수행자 : 이호영 교수(한양대 법학), 최난설헌 교수(연세대 법학), 박세환 교수(서울시립대 법학), 이상규 교수(중앙대 경제학)
ㅇ 또한 글로벌 스탠다드에 맞는 법 집행 기준 확립을 위해 각국 경쟁당국논의 동향*, 국제회의 및 세미나 결과 등도 참고하였다.
* (예) EU 경쟁당국도 디지털 시장 특성을 반영한 시장획정 기준 마련을 위해 시장획정 가이드라인 개정을 추진 중
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제정안 주요내용
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【 기본 방향 】
◇ 온라인 플랫폼 분야에 공정거래법 상 경쟁 규제를 신설하는 것이 아니라, 현재까지 누적된 법 집행 사례를 토대로 가이드라인을 제시함으로써 법 위반행위를 예방하는 데에 중점을 두었다.
◇ 온라인 플랫폼 분야의 특성을 충분히 반영하여 경쟁제한행위를 심사할 수 있도록 전통산업 중심으로 규정된 현행 법집행 기준은 보완하였다.
◇ 온라인 플랫폼 분야의 쏠림효과(tipping effect) 등 경쟁제한 우려와 함께 소비자 편익 증진·혁신 촉진 등 친경쟁적 효과도 균형있게 반영하였다.
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1. 적용 범위
□ 심사지침은 온라인 플랫폼 사업자*의 행위가 현행 공정거래법 상 시장지배적지위 남용행위(법 제5조) 및 불공정거래행위(법 제45조)에 해당하는지 여부를 심사**함에 있어 적용한다.
* (예) ①온라인 플랫폼 중개서비스, ②온라인 검색엔진, ③온라인 사회 관계망 서비스(SNS), ④동영상 등 디지털 콘텐츠 서비스, ⑤운영체제(OS), ⑥온라인 광고 서비스 등 제공 사업자
ㅇ 단, 기존의 법 집행 기준을 배제하거나 이에 우선 적용하는 것은 아니며, 온라인 플랫폼 분야에 현행 공정거래법을 적용할 때 고려해야 할 해석적 사항을 보완적으로 규정하였다.
ㅇ 한편, 공정거래법 상 역외적용 원칙에 따라 외국사업자가 국외에서 한 행위라도 국내 시장에 영향을 미치는 경우에는 심사지침이 적용된다.
2. 온라인 플랫폼의 주요 특성
□ 심사지침은 온라인 플랫폼의 주요 특성으로 ①교차 네트워크 효과 ②규모의 경제 ③데이터의 중요성 등을 명시하고,
ㅇ 이로 인해 초기에 다수 이용자를 선점한 플랫폼에 더 많은 이용자가 집중되는 쏠림효과(tipping effect)가 나타날 수 있음을 설명하였다.
ㅇ 그 과정에서 이용자의 편익 증가, 비용 절감, 서비스 품질 개선 등 효율성 증대 효과가 발생할 수 있으나,
ㅇ 시장의 진입장벽이 강화되어 신규 플랫폼의 진입이 어려워지는 등 독과점적 구조가 고착화 될 우려도 있음을 구체적 사례를 통해 설명하였다.
< 온라인 플랫폼의 주요 특성 및 관련 사례 예시 >
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주요 특성
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관련 사례
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교차
네트워크 효과
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온라인 플랫폼을 이용하는 특정 집단 이용자 수 증가가 해당 플랫폼을 이용하는 다른 집단 이용자들의 편익에 영향을 미침
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앱마켓을 이용하는 소비자의 수 증가 → 동일 앱마켓을 이용하는 앱 개발자의 편익 및 개발자 수 증가 → 다양한 앱을 비교하여 구매할 수 있게 된 소비자의 편익 및 소비자의 수가 다시 증가
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규모의 경제
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고정비용이 크고 이용자 수 증가에 따른 추가비용은 매우 적어, 이용자수가 증가할수록 평균 비용이 현저하게 낮아짐
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모바일 OS 관련 기술개발, 서비스 개선 등에 막대한 연구개발 비용 및 인력이 소요되나 이러한 비용은 이용자 수 증가에 비례하지 않으므로, 이용자 수가 많을수록 비용이 효율화 될 수 있음
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데이터의
중요성
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데이터가 생산, 물류, 판촉 등 사업 전 영역에 활용되어, 사업자의 데이터 수집·보유·활용 능력이 경쟁력을 좌우
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검색엔진은 이용자의 검색 데이터를 학습하고 피드백을 반영하는 과정을 거쳐 개선될 수 있으므로 이용자의 수와 누적된 데이터가 많을수록 경쟁우위에 있을 수 있음
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□ 아울러 온라인 플랫폼 사업자가 무료로 서비스를 제공하는 경우에도 광고 노출, 개인정보 수집 등을 통해 수익을 창출할 수 있으므로,
ㅇ 명목상 ‘무료’ 라 하더라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 존재할 수 있다는 점을 명확히 하였다.
* (예) 온라인 동영상 플랫폼 사업자가 이용자에게 무료로 동영상 서비스를 제공하더라도 이 과정에서 이용자 정보 수집을 토대로 맞춤형 광고 서비스를 판매하는 등 수익을 창출할 수 있음
3. 위법성 판단 시 고려사항
1) 시장획정
□ (다면시장) 온라인 플랫폼의 다면(多面, multi-sided)적 특성을 고려하여, 각 면을 여러 개의 시장으로 구분하여 획정할지, 각 면을 포괄하여 하나의 시장으로 획정할지 여부에 대한 판단기준도 제시하였다.
* (예) 강한 양(+)의 네트워크 효과가 존재하는 경우, 플랫폼이 거래를 직접 중개하는 경우, 각 이용자 집단의 대체가능성에 대한 인식이 일치하는 경우 → 포괄하여 하나의 시장으로 획정할 가능성 증가, 단, 각 측면의 경쟁양상에 차이가 있는 경우 등에는 각 면을 구분하여 시장획정 함이 원칙
□ (무료 서비스) 무료 서비스라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 발생한다면 관련 시장을 획정할 수 있다는 점을 명확히 하였다.
ㅇ 이 경우, 가격뿐만 아니라 품질 또는 비용을 변수로 고려*하여 대체가능한 서비스의 범위를 판단할 수 있도록 하였다.
* (예) 가격 인상 시 대체할 수 있는 서비스의 범위뿐만 아니라, 광고노출 또는 개인정보 수집이 증가할 경우 대체할 수 있는 서비스의 범위를 관련 시장으로 고려할 수 있음
□ (동태적 특성) 다만, 온라인 플랫폼 서비스 간 융합 추세, 급격한 시장 변화로 시장의 경계가 불분명한 경우에는
ㅇ 시장획정의 엄밀성 보다, 서비스의 다양성, 소비자의 후생 감소, 혁신의 저해 등 실질적인 경쟁제한의 폐해에 중점을 두고 위법성을 심사할 필요가 있음을 설명하였다.
2) 시장지배력 평가
□ 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단함에 있어서 이하 요소를 종합적으로 고려할 수 있도록 하였다.
ㅇ (교차 네트워크 효과 등) 교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제* 등으로 시장에 진입장벽이 존재하는지 여부
* (예) 온라인 플랫폼 서비스와 연계된 상품·서비스까지 통합적으로 공급함에 따라 개별 상품·서비스만 제공하는 사업자 대비 경쟁 우위에 있는 경우
ㅇ (문지기(gatekeeper)로서 영향력) 다수 이용자를 연결하는 중개자 역할을 하면서 주요 이용자 집단에 대한 접근성을 통제할 수 있는 영향력을 행사하는지 여부
* 특히 이용자가 해당 온라인 플랫폼만 이용(싱글호밍)하거나, 여러 플랫폼을 이용(멀티호밍)하더라도 해당 플랫폼 중심으로 편중하여 이용하는 경우 문지기로서 영향력이 증가함
ㅇ (데이터의 수집·보유·활용) 각 사업자들의 데이터 수집·보유·활용 능력 및 그 격차, 경쟁사업자가 데이터에 접근할 수 있는 가능성 등
* 특히 데이터의 이동성 및 상호운용성이 낮은 경우, 시장을 선점한 온라인 플랫폼 사업자에게 데이터가 집중되고 이용자가 타 플랫폼으로 전환하는 것이 어려워질 수 있음
ㅇ (새로운 서비스 출현 가능성) 현존하는 서비스뿐만 아니라, 향후 새로운 서비스 출현 가능성, 연구개발 현황 및 기술발전 가능성 등도 고려
ㅇ (매출액 이외의 점유율 산정 기준) 무료 서비스 등 매출액 기준 시장점유율 산정이 적합하지 않은 경우, 이용자 수, 이용빈도 등을 대체 변수로 고려
* (예) 직접적인 관련 매출액이 존재하지 않는 모바일 운영체제(OS)의 경우, 해당 운영체제를 탑재한 모바일 기기수를 기준으로 시장점유율을 산정할 수 있음
3) 경쟁제한성 평가
□ 온라인 플랫폼 사업자의 행위가 시장의 경쟁상황에 미치는 효과를 평가함에 있어 고려해야 할 요소들도 다음과 같이 보완하였다.
ㅇ (가격·산출량 외의 변화) 서비스 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자 비용 상승, 혁신저해 우려 등 가격·산출량 이외의 경쟁제한효과도 고려
* 온라인 플랫폼 분야는 무료 서비스의 존재, 디지털 상품의 특수성으로 인해 경쟁제한효과가 가격 상승, 산출량의 감소 이외의 방식으로도 나타날 수 있음
ㅇ (상품·서비스 간 연계효과) 현재 지배력을 보유한 시장뿐만 아니라, 이와 연계된 다른 상품·서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 고려
* (예) 핵심 플랫폼 서비스를 선점한 후, 이를 지렛대로 활용해 연관 서비스 시장까지 독점화하고, 이를 토대로 다시 핵심 플랫폼 서비스 시장에서의 독점력도 더욱 공고히 할 수 있음
ㅇ (다면적 특성) 플랫폼의 각 측면을 각각 별개의 시장으로 획정하더라도 각 측면의 상호 연관성을 경쟁제한효과 평가 시 고려*할 수 있음
* 단, A 집단의 이용자들에게 발생하는 경쟁제한의 폐해를 B 집단 이용자에게 발생하는 편익으로 정당화하는 것이 타당하지 않은 경우에는 달리 판단할 수 있음
ㅇ (혁신에 미치는 효과) 혁신을 촉진하여 소비자 후생을 증진시키는지 반대로 혁신을 저해하는 효과가 있는지 여부 등
4. 주요 법 위반행위 유형
□ 심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 주요 경쟁제한행위 유형으로 ①멀티호밍(multi-homing) 제한 ② 최혜대우(MFN: Most Favored Nation) 요구 ③자사우대(self-preferencing) ④끼워팔기를 규정하였다.
ㅇ 또한 각 유형별로 공정거래법 상 적용 가능한 조항과 위법성 판단 시 고려요소를 구체화하는 한편, 실제 공정거래법 적용 사건을 토대로 구체적 사례를 예시하여 사업자들의 이해를 돕고자 하였다.
< 온라인 플랫폼 사업자의 주요 경쟁제한행위 유형 >
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유형
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주요 내용
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주요 경쟁제한 효과
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멀티호밍
제한
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자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 직·간접적으로 방해
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온라인 플랫폼 시장의 독점력을 유지 강화
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최혜대우
요구
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자사 온라인 플랫폼 상의 거래조건을 타 유통채널대비 동등하거나 유리하게 적용하도록 요구
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자사우대
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자사 온라인 플랫폼 상에서 자사 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품·서비스 대비 직·간접적으로 우대
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온라인 플랫폼 시장의 독점력을 지렛대(leverage)로 연관시장까지 독점화
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끼워팔기
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온라인 플랫폼 서비스와 다른 상품 또는 서비스를 함께 거래하도록 강제
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4
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기대효과 및 향후계획
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□ 이번 심사지침은 온라인 플랫폼 분야의 특성을 고려한 시장획정, 시장지배력 평가 기준 등을 제시하여 법 집행의 예측 가능성을 높이는 한편,
ㅇ 대표적인 경쟁제한행위 유형을 구체적 사례를 통해 예시함으로써 향후 법 위반행위를 예
방하는데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
□ 공정위는 행정예고 기간 중 이해관계자·관계부처 등 각계 의견을 충분히 수렴한 후 전원회의 의결 등을 거쳐 제정안을 확정·시행할 계획이다.
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※ 심사지침 제정안 행정예고에 대한 의견 제출 방법
▶ 제정안의 구체적인 내용은 공정위 누리집에서 확인할 수 있습니다.
(http://www.ftc.go.kr → 정책/제도 → 입법/행정예고)
▶ 심사지침 제정안에 의견이 있는 개인이나 단체는 2022년 1월 26일까지 ➀제출자 성명, 주소, 전화번호 ➁지침 제정안에 대한 의견(찬성·반대·수정 의견과 그 이유)을 적은 의견서를 우편 또는 팩스로 제출하여 주시기 바랍니다.
* 우편: (30108) 세종특별자치시 다솜3로95 정부세종청사 2동 공정거래위원회 시장감시총괄과
* 팩스: 044-200-4528
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□ 한편, 온라인 플랫폼 사업자 간(P2P) 경쟁제한행위 등에 효과적으로 대응하기 위한 이번 심사지침 제정은
ㅇ 플랫폼과 입점업체(P2B) 간 디지털 갑을관계 개선을 위한「온라인 플랫폼 공정화법」제정, 소비자(P2C) 보호를 위한「전자상거래법」개정과 함께,
ㅇ「디지털 공정경제 대책」(`20.6월 반부패 정책협의회)의 일환으로 추진되었다.
□ 향후에도 공정위는 심사지침 제정을 포함한 디지털 공정경제 대책의 주요 과제들을 충실히 이행해나감으로써
ㅇ 디지털 시장의 공정한 거래질서를 확립하고 혁신이 지속될 수 있는 시장 환경을 조성하는데 주력할 계획이다.
[붙임] 심사지침 제정안(행정예고안) 전문
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참고
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디지털 공정경제 대책 주요 추진 과제
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* 세부내용은 `20.6.25.자 보도자료 참고
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분야
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추진 과제
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진행 현황
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1. 갑을문제 해소
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(1)상생적 갑을관계 확립을 위한 법체계 마련
-온라인플랫폼 공정화법 제정 추진
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법 제정
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’21.1월
제정안
국회제출
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(2)온라인쇼핑몰 사업자의 불공정행위 심사지침 제정
-대규모유통업법 적용대상 대형 온라인쇼핑몰을 규율하기 위한 심사지침 제정
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지침 제정
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’20.12월
제정완료
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(3)입점업체‧소상공인 대상 불공정행위 적발 및 시정
-판매가격 간섭, 판촉비용 전가 등 거래상지위 남용행위 감시 강화
-배달앱-외식업체 간 불공정이용약관 개선
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시장 감시
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상시
추진과제
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2. 소비자 보호
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(1)플랫폼 사업자의 책임 강화
-전자상거래법 개정으로 소비자 보호에 대한 플랫폼 사업자의 법적책임 확대
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법 개정
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’21.3월
개정안
입법예고
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(2)소비자권익을 침해하는 불공정약관 시정
-배달앱, OTT 전자책 등 소비자 민원이 빈번한 분야의 불공정약관 중점 점검
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시장 감시
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상시
추진과제
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(3) 전자상거래의 소비자피해 예방
-온라인 중고거래 중개업, SNS 플랫폼 등 플랫폼 사업자의 전상법 위반 여부 검토
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시장 감시
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3. 독과점 예방 및 감시 강화
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(1) 플랫폼 분야 단독행위 심사지침 제정
-경쟁 플랫폼 간 법위반 소지가 높은 행위 유형, 위법성 판단기준 등을 구체화한 심사지침 제정
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지침 제정
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`22.1월
제정안
행정예고
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(2) 플랫폼의 독과점 남용행위 시정
-독과점 플랫폼의 끼워팔기, 차별취급, 배타조건부 거래 등 중점 감시
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시장 감시
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상시
추진과제
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(3) 신산업 특성을 고려한 M&A정책 추진
-M&A로 인한 수수료 인상 우려, 정보독점 등 경쟁제한효과와 효율성 증대효과를 종합 검토하여 심사
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법 개정,
시장 감시
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`20.12월
법 개정 완료
(시장 감시는
상시 추진)
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